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双重国籍问题与海外侨胞权益保护

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名称 双重国籍问题与海外侨胞权益保护
作者 李安山
出版社 江苏人民出版社
出版时间 2016年9月

 

著作简介:     

      20世纪50年代中国开始强调单一国籍的政策。1980年中国《国籍法》正式规定不承认双重国籍。中国这一强调单一国籍实际上是为了缓解当时因国际意识形态之争而产生的国家间政治矛盾的权宜之策。这一做法虽然缓和了当时中国的周边局势,但却放弃了一部分国家主权,放弃了部分中国公民的自然权利,也放弃了自己的国民。这一做法之初衷确实是为了保持睦邻友好关系和消除周边国家的敌意而采取的不得已的做法,也取得了一定成效。然而,在经济全球化日益加速的今天,随着新一代移民浪潮,新生代的华侨华人对自身权利的要求已日益明显,国民对双重国籍的讨论也不断加热。

      双重国籍对于国家决策而言不再是一个敏感的话题,同时也成为新一代华侨华人极为关切的问题。近年来,这一问题的讨论在国内学术界和咨询机构一直持续,在海外侨胞中也一直在讨论,在全国政协和全国人大的会议上多次提出的建议以及各种调查、报告、问卷时有发生,各种意见也在通过各种渠道反映。

      双重国籍问题的缘由

      中国建国初期面临着西方敌对势力的重重包围,加之中国政府在对周边国家的政策中采取了不适当的做法(主要是支持当地的共产党组织从而威胁到东南亚当权政府的利益),从而使近邻国家的政府产生不信任感甚至敌意,从而带来了双方关系的紧张状态。为了解除这些国家对中国政权产生的压力,加强睦邻友好关系,中国政府于1955年签订《中华人民共和国与印度尼西亚共和国关于双重国籍问题的条约》,采取不承认双重国籍的政策。随后,中国政府根据这一政策与尼泊尔(1956年)、蒙古(1957年)、马亚西亚(1974年)、菲律宾(1975年)、泰国(1975年)等邻国解决了双重国籍问题。这一政策于1980年在《中华人民共和国国籍法》中以法律形式确定下来。改革开放以来,中国人移民国外的人数日益增多,对自身权利的认识有所增强,对政府部门职能的要求提高,从而提出了双重(含多重)国籍的问题。

      以国籍身份划界抑或模糊身份?

      单就国籍而言,华侨是定居在外国的中国公民,外籍华人作为外国人,而不是中国公民。外籍华人享有住在国法律规定的该国国内公民所享有的一切权益,并要履行该国法律规定的所有义务;华侨则不享受侨居国公民所享有的一切权利,也未必要履行侨居国法律规定的一切义务(除侨居国法律另有规定外)。华侨取得住在国国籍,这是一种政治归属。华侨在改变国籍的同时,客观上也存在一种民族感情的缺失状态。外籍华人不同于一般外国人。他们都是炎黄子孙,根在中国,与中国都有天然的联系。他们中的绝大部分都在不同程度上仍保留中华文化、语言和习俗,对祖(籍)国保持深厚的民族感情。从这个意义上说,外籍华人不是一般的外国人,而是存在着许多与华侨相同特点的外国人。

      在中国政府正式宣布不承认双重国籍之后,尽管中国对“华侨”有明确界定,“华人”也有广义和狭义之分,“华侨华人”或“华人华侨”总是连用,这与中国政府的用法有很大关系。中国既不愿意为双重国籍的困境而得罪近邻国家,也不愿意放弃有着千丝万缕联系的侨胞,因此使用模糊称谓,如“华侨华人”、“海外侨胞”、“海内外同胞”等。

      海外侨胞的关切和诉求

      随着中国人出国人数的增多,对双重国籍问题的关切也不断升温。这种对自身权利的关切实际上也与国际和国内形势的变化有着密切联系。首先,数百万留学生自改革开放出国后,相当一部分在当地留下来从事各种职业。另外,相当一部分中国人开始移民他国,在发达国家生活。为了生活的便利,同时当地国多承认或默认双重国籍,他们开始选择入籍。第二,中华文化的强大内聚力和感召力一直在影响着他们,他们并不愿意放弃中国国籍。第三,这些人逐渐认识到,在出生地拥有国籍是一个人生而有之的权利,“任何人之国籍不得无理剥夺,其更改国籍的权利,不容否认。”(《世界人权宣言》第15条第2款)第四,他们认识到,由于他们申请并获得所属国国籍后,他们回中国的便利荡然无存。在日常生活、工作条件、事业前途、家庭照顾等方面均受到不小的阻碍。他们开始表达自己的诉求,要求承认自己的合法中国公民身份,并提出希望中国政府考虑他们的处境,在双重国籍问题上改变政策。

      双重国籍政策调整的重要性和可操作性

      区别国籍界限的原则,一直是我国侨务工作基本原则。中国政府有义务保护具有本国国籍的公民在境内外的合法或正当权益,同时有权要求其履行一定的义务。享有中国国籍的公民,不论其居住在国内还是国外,均有权利要求国家保护其合法或正当权益。当海外中国公民权益受到侵犯时,可以以各种方式要求保护。长期以来,侨务部门针对海外华侨华人社会的新变化和新情况,在继续重视华侨工作的基础上,加大了对外籍华人工作的力度。侨务部门针对华侨、外籍华人采取了不同的工作方针。2005年中共中央和国务院联合下发《关于加强新形势下侨务工作的意见》,仍然明确规定:“开展侨务工作既要遵守中华人民共和国国籍法,注意外籍华人与华侨的国籍区别,又要尊重外籍华人的族裔感情和他们与祖籍国有着千丝万缕联系的实际,增进同他们的亲情乡谊。”

      在思考华侨华人国籍问题及双重国籍现象时,应该注意到这一问题对于海外侨胞权益保护的可能影响及与之关联。也就是说,在全面推进依法治国、全面深化改革的大背景下,海外侨胞与归侨侨眷的权益保护工作应主要在法律法规和体制机制建设两个层面加以展开。而双重国籍问题及国籍立法的任何变动,都必然将对未来海外侨胞权益之保护问题产生影响。

      双重国籍政策调整的相关政策建议

      我们建议承认双重国籍政策应分三个步骤或三个阶段来进行。三个阶段的各自实践期间将分别有身份申请、身份认证、发证、政策实施过程。与此相配合的将有调查研究、意见反馈和成果检验,并辅之以政策检讨和修订过程。

      第一,设立侨民证和华裔证阶段。

      1.侨民证的设立。侨民证的发放对象为侨居国外且持有中华人民共和国护照的公民。侨民证可为侨民提供中国公民的身份证明及各种出入境便利。侨民证在中国境内可以视为与居民身份证具有某些同等效力。侨民证在国外可以作为护照补充功能,可以与留学生、短期出国旅游、商务人士等群体加以区别,成为华侨的证明文件。

      2.华裔证的设立。华裔证的发放对象为出生在国外的华侨或1980年以后移民国外且已申请他国国籍华人及其子女。华裔证可为出生在国外的华侨或1980年(即中国《国籍法》颁布之年)以后移民国外并已具有他国国籍的华人及其后代(有血缘关系)提供在中国出入和居住等便利。华裔证还可为上述对象提供在中国从事相关活动,如学习、就业、居住和投资等方面可享受与中国公民的同等待遇。

      第二,“侨民证”和“华裔证”的合并阶段。

      1.上述阶段可持续5年时间,一旦进展顺利且华侨统计数据已初具规模,可开始将两证合为一种,宜保持“侨民证”。

      2.合并两证的阶段也可持续5年左右。

      3.在此阶段,应研究并制定对具有较模糊特征的各种群体人士的界定,特别是1980年以前移民国外的华人申请者和配偶一方为他国出生的非华人血统者。

      第三,实行双重国籍政策阶段。

      1.对等承认双重国籍。在这一阶段,中国政府将采取对策承认双重国籍的政策,并逐步完善各种保护海外侨胞权益的政策法规。

      2.国籍并不完全等同公民权。多个国家(印度最为明显)的实践表明,国籍与公民权并不完全等同。有的侨民虽拥有一个国家的国籍,但在行使该国公民权时受到某种限制(特别是在重大的政治权利方面)。

      3.对双重国籍的承认是以自愿为原则的,申请手续为必要条件。

      中国政府在制定和实施双重国籍政策时,必须注意主权原则、自愿原则、对等原则、灵活原则和渐进原则这五条原则。

      海外侨胞权益保护机制建设的相关政策建议

      在网络化和信息化日益成为人民大众生活必需品的今天,中国政府应在维护侨胞权益方面形成具有中国特色的信息化服务和保护网络。这种便捷的网络应由三个方面组成。

      第一,信息收集机制。

      对侨民人数和信息的掌握应有多种渠道和相应手段。

      1.登记制度。建立侨民人口登记制度和侨民信息数据库,为颁发侨民证和侨民人口统计摸清底数,有利于开展为侨服务。

      2.渠道来源。人数统计和信息收集可从四条渠道进行信息化管理:公民所在国内辖区的侨务部门、中国出入境管理机构、驻外使领馆、当地侨社侨团。对各种信息的收集和处理将大大有助于防患于未然。

      3.组织方式。一旦实施了侨民证制度后,中国公民出国前,建议其自愿向当地侨务机构报告。抵达他国后,应首先向当地使领馆注册登记,使领馆可介绍相关侨民社团或工作机会。这样,有关海外中国移民的信息库逐渐建立起来,于国于民均有利。

      第二,管理协调机制。

      对侨民的管理应有专门机构负责,消除部门重叠和责任推诿现象。

      1.专门机构。“五龙治水“的情况必须进行改革,使之更适合现代管理方式。涉外涉侨机构部门的分工整合和机制建设应提上议事日程。

      2.专人负责。在相关国家设立一名或多名侨务领事。虽然原则上国家机构不能加员,但切忌一刀切。中国对外开放将使涉外机构的职能日益扩大,人手也应相应增加。

      3.专项负责。侨民问题由侨务领事负责,在外中国企业的问题由商务参赞负责。

      第三,侨权保护机制。

      对侨民实施出国前教育、国外联络、危机处理的联运机制,在常规为侨服务和应对突发事件两方面的制度化实践。

      1.文化咨询。建立各国文化咨询师职务。鼓励出国人员接受免费的当地国普通知识教育,了解他国国情,防止出现各种不遵守他国法律和不尊重他国习俗的行为。

      2.联动互助。华助中心和侨联通平台可起到互通信息、联络乡情、应急救助和服务社区的作用,增加海外领事保护平台与外交部平台对接。

      3.危机处理。一旦出现各种事由或紧急情况,使领馆应通过各种联系网络在第一时间内得到信息,担负起管理和履行保护侨民权益的职责。