当前位置: 北京大学国际关系学院 > 科研管理 > 科研动态 > 刘莲莲:国际公共政策研究与范式创新
刘莲莲:国际公共政策研究与范式创新

发布时间: 发布时间: 2017-09-07   作者:   点击次数: 468   [] [] [] [更大]

      人们对同一问题的知识需求是分层的,随着实践的深入呈现出由特殊到一般、由粗糙到精确、由单元到体系的渐进式特征。当纷繁的现实进入视野,人们在识和改造世界的愿望驱动下探索现象,并通过感性观察和数据分析方法获得关于具体现象的特定性知识。慢慢地,人们开始透过具体现象的特定性洞见规律性,获得关于类事物的普遍性知识。普遍性知识能够解释更多的现象并具有预测功能。然而由于洞见者对规律性的获得受制于其视野和能力的局限性,其所掌握的规律往往是粗糖而零散的,为此人们需要在规律性与现实之间往复回归,逐渐确定概念的内涵外延及内外逻辑关系,即获取体系性知识。体系性知识的构建即是独立理论的构建,其往往是一个科学知识体系或研究门类得以成型的标志。

      国际公共政策是伴随着人们对气候变化、疫病传播等“国际公害”的认知而出现的。现实中,国际社会为应对前述问题而做出了许多制度性安排,期待能通过各国之间权责分配来实现治理目标,促进人类福祉。这种制度性安排即国际公共政策。随着国际公共政策样本的增多,人们对相关知识的需求也日益增加。一个对象和逻辑完备的知识体系,将为决策者认识国际公共政策的运行规律、评价其效用、甄别其缺陷提供智力支持。然而尽管学界在过去十余年间已普遍重视国际公共政策研究,但对于我们需要怎样的知识,如何获得这些知识却鲜有探讨,对于研究的现状及发展方向也缺乏整体性思考。为此本文将尝试着弥补该缺口,以为抛砖引玉。

一、国际公共政策知识体系构建之必要

      知识的核心价值在于其能够提升人们认识世界的能力并为社会实践提供指导。作为一项旨在探索髙品质知识的智力活动,学术研究和知识建构的意义都将在人们认识和改造世界的根本愿望中得到最终说明。为此,本部分将从人们对气候变化等国际公共问题之“恶”的认识出发,探讨人们对问题的治理需求、政策设计和学术研究之间的关联性,进而说明为什么我们需要国际公共政策的知识,需要哪些知识。

      (一)知识的需求:“问题-政策-研究”

      既有文献中的国际公共政策分析常常是以论述国际公共问题为起点的。通行观点将国际公共政策的涌现置放在全球化背景中,认为以原子能、航天技术、计算机为标志的第三次工业革命加速了跨境往来,使世界各国处于全方位的“复合相互依赖”中。这种高度的相互依赖关系意味着个体行为的普遍外部性,使得各国在享受互惠福利的同时也将共同负担负面后果。在气候变化、环境污染、疫病传播、网络安全等公共问题纷纷涌现并被人们觉知后,各国便需要采取集体行动,共同确立应对相应公共问题的方案。而国际公共政策就是确认该国际集体行动的制度性安排,其价值天然和效率挂钩。和国内公共政策相比,国际公共政策产生运行全过程充满了更多的不确定性。其一,国际社会对特定公共问题存在的观念共识是政策产生的基础,而现代问题的综合性、专业性决定了该共识的形成过程可能漫长而困难。某项事实是否存在,对人类影响,其发生机制及应对措施如何通常超出了普通公众的认知范围。而知识界围绕同一问题则经常存在广泛持久的学术异见。(例如臭氧层空洞是否存在,腐败是否伤害经济,减少碳排放能否减缓气候变化等问题都曾引起科学界的激烈争议)只有那些最终在知识界形成观念共识的领域,问题治理才成为一个真命题。其二,即使在已形成观念共识的领域,国际社会的高度异质性也常常使得制度生成形式多样,且国际谈判过程举步维艰。其三,政策形成后,执行效果也常常并不乐观。国际社会的无政府形态决定了国际层面达成的制度安排的效力是间接的,其有赖于各国内化到本国法律系统后,才获得真正的执行力。世界各国的文化相对性决定了各国的法律系统可能对同一的政策做出不同的解读,而各国治理水平的参差不齐也决定了执行效果上的差异。

      国际公共政策强烈的目的性和其运作过程的高度不确定性,使政策分析变得非常必要。国际知识共同体就特定问题形成共识后,各国政府随后通过协商谈判的形式对治理方案和权利义务分配做出制度设计,该过程离不开知识界的论证和献策。然而国际公共政策创制、发展和运行过程的各种复杂因素又使得政策设计和治理效果之间往往存在差距,政策改进非常重要。决策者和知识界需要对其运行情况进行现象观察和数据收集,对其运行效果进行评估,探求特定制度性因素和治理效果之间的因果联系,并酌情提出制度改进建议,促进治理效果不断接近预期目标。政策分析类研究将贯穿政策产生到完成使命的整个过程。故而学界从不否认甚至强调国际公共政策研究的应用导向性。

      (二)需求的层次:“特定性知识-普遍性知识-体系性知识”

      因上我们很容易理解立足具体问题的应用对策型研究构成了目前国际公共政策研究的主要成分。既有国际文献中,国际公共政策这个概念常常被做具象的解读,其内涵常常等同于国际社会应对特定公共问题而做出的单项制度安排(例如《巴黎协定》)。尽管人们对特定问题的共识是观念性的,但各国为此磋商、博弈、妥协并最终做出政策安排的全过程都是客观存在的事实。这种客观性使研究者可以通过现象观察和数据收集来获得特定国际公共政策的特定性知识,并通过制度增设和改进来促进执行效果向预期目标不断接近。

      国际公共政策研究对特定性知识的重视并不意味着对一般理论研究和普遍性知识的排斥。相反,后者的必要性可以在前者中得到充分说明。所谓国际公共政策的普遍性知识,指的是将国际公共政策视为一个类概念,对其共同特征做抽象的解读。和应用对策研究关注研究对象偶然性和历史特定性不同,一般理论研究试图通过多样本对比等方法剔除对象样本中的偶然性特征,而保留对象样本作为群体的共同特征和一般规律。和特定性知识主要来源于经验分析法不同,普遍性知识的获取常常是通过归纳逻辑实现的,人的思维理性扮演了更加重要的角色。

      普遍性知识对于治理目标的促进作用体现为一种更为广阔综合的形式。一方面,特定性知识的获取从来都离不开既有一般理论的支持。文艺复兴后对神学的挞伐,使得强调客观真实为知识之源的经验论则备受推崇。沿此轨迹,许多研究者摆脱先念、仅依靠现象观察和数据采集获得知识的愿望达到了一种矫柱过正的程度。然而现实中脱离一般性理论指导的经验分析也是不存在的。即使在最初的现象描述和数据整理阶段,研究者对事物特性的采集和分类也都需要一般性理论的支持,其所摆脱的不过是这种或那种一般性理论框架而已。在国际公共政策研究领域,无论是实证性研究还是规范性研究,研究者总需要回答政策产生和运行的原因机制。其关于制度的起源及运行逻辑的假设,往往是由某种一般理论(例如现实主义)来给定的。

      另一方面,人类认识和改造世界的愿望也会促使人们从特定性知识的生产转向普遍性知识的探索。月印百川,万殊一本。社会现象不是孤立的,其常常携带着某种时代的共同基因,集体呈现,反复持久。在人们认识这些孤立的社会现象的过程中,规律性将逐渐呈现。如生物学家理查德莱文斯和理查德列万廷所言:“事物是相似的:这使得科学成为可能。事物是不同的,这使得科学成为必要。”人们对知识的探索也将从特定性走向普遍性,从感性观察走向理性洞见。人们对于普遍性知识的这种需求首先潜藏在其发挥自身理性的本能之中,是人追求自我认同的结果。然而普遍性知识的工具性价值也不容低估。科学家不断追求“消除偶然性,实现统一”的根本动力就在于普遍性知识通过描绘事物的共相在感性经验之外看到纷繁现实的必然联系,从而使人们获得解释新想象并预测未来趋势的工具。普遍性知识的这种功能决定了其在知识体系中居于特定性知识之上的位置。而特定性知识作为最基础的一种模式,在有了一定数量和质量的积累后,常常要百川归海,走向一般知识理论的构建。

      然而普遍性知识有粗糖与精确的分别,知识必须从暧昧走向精确。由于人们参与实践的有限性决定了其获得规律的样本是不完备的,对规律性的适用范围的认知可能是模糊而轻率的。知识的精确程度直接关系到其能否帮助人们准确解释和预测社会现实。人们生活中大部分的“偏见”常常可归咎于他们基于有限样本归纳所获得的粗糙的普遍性知识。当然哲学家们也同意实践中并不完全排斥粗糙的知识,人们对知识精确程度的需求取决于求知的目的。然而和日常生活相比,学术研究对知识的精确性的需求要高得多。对此蒙田曾有过论述:“从经验中产生的比较总是有缺陷的、不完善的。然而人们在某个地方把各种比较连接起来,从而使定律成为有用的,并通过某种歪曲的、勉强的和偏颇的解释使之适用于我们的每一件事实。”学术研究要力图避免这种“歪曲的、勉强的和偏颇的解释”。国际公共政策知识生产的过程也必须保持这种对粗糙知识的警惕性。过去这十余年中,曾被视为当然适用的某些理论对部分国际公共政策和执行轨迹的预测是失败的,更说明了知识从暧昧走向精确的重要性。为此人们基于经验样本获得的普遍性知识必须在理论与现实中往复回归,使普遍性知识作为解释和预测工具的适用范围得到清晰界定。

      普遍性知识还有单元与系统的差别,知识须从零散走向体系。鉴于国际公共政策作为现象是复杂的,而人们基于经验掌握的共相和规律性往往是零散的,因此这些知识单元之间的关系必须得到清晰的阐述,以使人们能对同一现象的发展过程做出连贯的解释;其作为一个整体的特性以及在人类整个知识体系中的位置必须得到界定,以使其符合人们认知世界的逻辑法则;且这个体系必须是开放的,有接纳新的社会事实的能力,既有知识的演绎和新知识的归纳都须法则分明。只有这样一个概念确定、关系清晰、方法分明的知识整体,才能宏观上获得人类知识体系中的独立位置,微观上帮助决策者和公众准确、有效地理解和预测国际公共政策产生和发展的轨迹。

      体系性知识的精确性和体系性主要是在如下三个层次实现的:微观层面上,国际公共政策相关概念必须清楚,相关理论的适用范围必须确定,即使我们思维构建和现实客体准确匹配;中观层面上,作为知识单元的概念和理论之间的逻辑关系必须像建筑学理念一样结构分明,即使不同逻辑层次的概念理论的内涵与外部联系都得到充分彰显;而宏观层面上,国际公共政策知识作为一个整体,可以被放置到人类的整个知识体系中仍保持自身的精神内核并找到自己的体系性位置。国际公共政策知识精确化和体系化的过程也就是我们求取体系性知识的过程。体系性知识的精确性、系统性以及构造模式上的创造性,将其与直接源于洞见的普遍性知识区别开来。

      相对于其他知识类别,体系性知识的实践价值则相对更为隐晦和深沉。和特定性知识、普遍性知识的获取和应用过程相比,体系性知识与实践的联系十分疏离,这也造成了实践中人们往往难以体会体系性知识的应用价值,然而体系性知识的应用价值却是真实存在的。在国际公共政策这样的宏大议题中,知识只有在作为人们知性的法则的逻辑高度完备的时候,知识才能顺利地在主体之间传播,也才能通过认识其对新现象的匹配度来鉴别其对新现象的解释和预测功能。其不直接为特定国际公共问题的治理和政策的制定服务,而常常是为那些有治理问题和制定政策的愿望和责任的人们提供思维工具。

      综上,人们厌恶公共问题并希望从制度建设角度有所作为,这是国际公共政策最根本的正当性来源。问题治理的复杂性决定了政策设计不能一蹴而就,需要不断论证和改进,这都离不开科学知识的提供精确制导。在世界范围内,国际公共政策的出现不是个别性的,而是集体性的;其存在不是暂时性的,而是长期性的。这使我们不但需要特定性知识,还需要普遍性知识;不但需要单元性知识,还需要系统性知识。特定性知识、普遍性知识和体系性知识对于人们应对公共问题、实现良治目标的功能各有不同,却都是不可或缺的一部分。

二、国际公共政策体系性知识构建之研究基础

      然而人们的现实需要是不足以支撑起知识体系构建的智力工程的。一个对象、逻辑完备的知识体系的构建必须以客观事实为源泉,以智识积累为原材料,以学术意识为前提。如果说特定政策的存在是产生特定性知识的根基,普遍性知识的获取则需要一定量的政策样本和特定性知识积累。而体系性知识的构建则更为严苛。只有国际社会法制化程度、政策样本的丰富程度、经验性研究的储备程度足够高的条件下才成为可能;同时也只有在既有科学知识系统内已经不能通过演绎再生产的方式完全解释这些国际公共政策作为集体概念的特征和规律时,国际公共政策作为问题领域才拥有了独立性,体系性知识的构建也才显得必要。否则,人们对国际公共政策的探索成果便会以各种零散的名目,归类于传统学科理论框架下的纲目之中。

      因此,政策样本和经验性分析成果的丰富程度,以及学界对国际公共政策特性与传统知识体系“不完全兼容”的洞察,便成了国际公共政策独立知识体系构建的必要条件。如果将上述抽象原则转化为具体标准,国际公共政策知识体系的构建则需要:(1)足量的兼具异质性和统一性的政策样本;(2)足量的多问题领域的经验性研究成果积淀;(3)学界对国际公共政策作为一个独立问题领域的觉知,即在国际公共政策内部看到规律性的基础上,还看到其作为一个整体在既有科学系统中的特殊性。

      (一)政策样本

      国际公共政策作为现象在世界范围内早已有之。但既有文献在探讨国际公共政策时,一般以冷战结束、全球化进程加速作为国际公共政策正式走进国际议程的标志。在这段时期,环境领域、卫生领域、金融领域等分门别类的政策样本在世界范围内产生运行,已成为全球化时代来临的一个重要象征。过去二三十年间,在“全球治理”概念项下,国际公共政策的门类涉及环境、卫生、能源、金融、反腐、反恐等众多问题领域。冷战结束后,时任德国总理勃兰特提出“全球治理”的概念。在此基础上,28名国际知名人士于1992年成立了“全球治理委员会”,并于1995年发表了“Our Global Neighborhood”报告书,系统阐述了全球治理的概念将冷战后的国际社会视为一个拥有共同理念、可以互通共治的地球村强调联合国等国际公共组织的意义并倡议加强在经济、社会领域的国际合作并进一步将维持和平、发展经济、治理污染、应对气候变化、保护物种、共享资源、打击恐怖主义、防治疫病、消除贫困等内容列举为全球共治议题。随后,世界各国先后依托各个国际公共组织和非政府组织,在具体的问题领域形成了一系列治理性文件。其中很多问题领域内都已经依托国际公共组织形成了体系性的政策群和促进政策执行的配套机制。这些政策性文件相互呼应、相互支持,并常常形成了具有一定约束力的监督惩罚机制。

      (二)研究基础

      相应地,以特定国际公共政策的文本及产生运行逻辑为关注对象,经验分析为主要方法的应用对策研究已经取得了丰硕的成果。以全球反跨国商业贿赂集体行动为例,自1977年美国出台《反海外腐败法》并于1997年在世界经济合作与发展组织(OECD)的平台上与主要西方国家签订《OECD反海外贿赂公约》之后法学家、经济学家、公共管理学家便就相关制度治理目标的正当性、制度设计的外部性、制度实际执行效果及原因、政策改进建议等议题展开了一系列翔实的讨论。而在国际环境保护领域气能源领域,卫生领域的研究则更为源远流长。而一般理论探索也取得了一定成绩。过去数年,具有各个传统学科背景的学者分别从自己的领域出发,在特定性知识的基础上,开始将国际公共政策视为一个集合概念,对其本质特征和一般规律进行抽象,探究国际公共政策领域的普遍性知识。尽管由于学者背景不同,这些文章的研究对象未必以“国际公共政策”命名,范畴也与本文项下的国际公共政策存在差异,但这种从应用对策型研究中对一般规律的挖掘,或曰对普遍性知识的探索,作为一种学术现象已经崭露头角。

      (三)学术意识

      体系性知识构建是一种髙度理性的智力活动,其必须是由专业化人才在精确而强烈的目的驱使下才能完成。这意味着国际公共政策视为前所未有的问题领域,并对相关普遍性知识进行精确化、体系化的能动意识。从既有文献看,学界尚不具备构建国际公共政策的明确意识:目前的国际公共政策研究以特定领域的经验性分析为主,且分散在多个学科的研究范式下完成。这些学科常常运用不同的语言体系,对问题领域的界定各有不同,彼此之间缺乏实质性的交流。学界具有的是解决国际公共问题的意识以及发展本学科理论体系的意识,整体上尚且缺乏对该问题领域的特殊性及独立知识体系构建的必要性的认识。

      然而学界对国际公共政策所产生的时代特殊性的普遍关注却是不争的事实,其中最重要的贡献之一便是对国际公共政策所产生的时代背景的宏观描绘,为我们将国际公共政策这个业已庞大的制度集合与人类社会其他类似制度(如国内维度的公共政策、国际维度的国际公法、国际经济法等)区别开来,为后来者将其作为一个新的问题领域在人类科学知识体系中立足奠定了思想基础。

      既有文献在探讨国际公共政策时,无论是从国际关系学,公共经济学、公共管理学,还是国际法学的角度,都明示或默示地将其存在的基础合理性置于全球化进程中、国际互动模式和利益关系发生重大变迁的时代背景联系在一起,将其视为人类社会经济形态发展到特定阶段的必然产物。基欧汉教授曾指出,有国际合作就有国际制度。国际合作有深浅层次之分,相应制度安排便也存在差别。从史实看,国际合作至少可以划分为以“和平共存”为目的,以“互惠互利”为目的,和以“福祸与共”为目的三种合作形态。与这三种合作目的相对应,也就产生了以防止战争的“定分止争型”制度,以追求共同发展为宗旨的“互利共赢”制度,和以解决公共问题为宗旨的国际公共政策。

      首先,早期的国际互动常常是以争端和冲突拉开序幕的。为了避免无休止的缠斗,各国开始互相承认彼此的生存权利,也因此进而产生了以和平共存为目的的“定分止争型”国际制度。1648年之后“威斯特伐利亚体系”形成后的相当长时间内,“定分止争型”制度都是国际法的主要表现形式。上世纪中叶国际社会为了避免两次世界大战悲剧而建立的国际联盟、国际法庭等均属此类。国际法理论和国际关系理论也是据此产生,且至今也仍是国际公法和国际关系理论中的现实主义流派的重点关注内容。

      此后,国际经济贸易往来增加,各国发挥各自的比较优势可以创造合作剩余,故而产生了诸如OECD、WTO之类的“互利共赢型”制度形态,试图通过各国之间的分工合作、协调行动、信息互换,使各方和非合作情形下相比都获得更多的绝对利益。这一类制度安排是国际贸易发展、国际社会制度化进程深入的产物,也是国际经济法和国际关系理论中的自由主义流派的重点关注内容。在“互利共赢”合作形态下,各国的成本收益往往可以量化和分割,这使得彼此在合作中的相对收益和绝对收益可以计算,并进而成为国际关系理论中新现实主义和新自由主义争论的一个焦点。

      随着国际互动关系领域拓宽,频次增高,公共问题大量出现,传统泾渭分明的国家利益出现了局部性的“利益混同”,即在各个作为传统治理单元的国家之上出现了不可分割的“公共利益”在“互惠互利”合作形态下,因为各国在合作中的成本收益是可以量化和分割的,各国只要秉持着追求自身绝对利益最大化的目的确立各方权利义务便可以达成合作。然而在“利益混同”阶段,各国在特定问题领域内的成本收益也变得不可量化和分割,而是模糊笼统地联系在一起。典型的例子便是全球变暖的问题。全球变暖问题本身对各国的影响普遍存在却难以计算,且尽管各国全球变暖问题治理的投入是可以量化分割的,但收益却是无法量化分割的。国际公共政策这种“公共品”属性,使其一定程度颠覆了传统的国家利益观念,打破了法域界限使各独立国家形成了一个有机整体,也使全球政治生态在真正意义上具有了“社会”的内涵。

      从历史时间轴来看,这几种合作形态和相应的制度种类的对应关系并不泾渭分明,甚至可能呈现模糊的交叉。例如联合国经过半个多世纪的发展,其功能已经发生了相当大程度的嬗变。但这种对制度的分类宏观上对应着社会发展的递进阶段,使我们可以看到特定时代背景下国际合作形态、制度需求及制度形态之间的关联性,这对于论证国际公共政策作为问题领域的独立性是至关重要的。回顾历史,我们可以看到在“威斯特伐利亚体系”形成后的相当长时间内,各国为追求多元共存的目的而构建的“定分止争型”制度构成了最初的国际法形态,进而促进了国际法领域自然法学派和国际关系理论领域理想主义的流行,且至今仍是国际公法和国际关系理论中的现实主义流派的主要内容;各国追求合作剩余而构建的“互利共赢型”制度,不但深刻地影响了国际社会结构,也促进了国际经济学、国际经济法学和自由主义国际关系理论和国际政治经济学的蓬勃发展。而国际公共政策作为集体现象虽然产生于晚近,却在全球范围内已经催生了诸如“国际公共品”“全球治理”“全球学”等研究门类的兴起,各自项下已有大量专著出版,国际国内也已有相当数量的类似主题的研究中心。尽管这些分门另幞的理论研究并未只着眼于国际公共政策,但它们对新的国际互动形态、利益形态、制度需求及相互关联性的强调,从不同角度说明了国际公共政策作为一种集体现象内部的同一性及相对传统国际制度的特殊性,已经为国际公共政策独立知识体系的构建提供了智慧之源。

      不过,尽管丰富的政策样本和经验性研究成果是国际公共政策知识体系构建所必需的资源条件,学界对国际公共政策产生的时代背景的描述也为凸显其内部同一性和外部特殊性奠定了思想基础,但这本身并不意味着后者所需要的主客观要件均已齐备。如秦亚青所言,学问须兼有“艺术之魂、科学之道”。问题意识可以是抽象的,宏观的,但知识构建却必须是技术的、精确的。现实事物的关系是由普遍的差异性和普遍的相似性组成的。如果一项理论涉及的事实层面太大,解释的对象太杂,在概括的过程中便要进行大幅度的省略和简化,从而使得出来的结论偏离社会真实太远,解释和预测都不精确。而如果事实层面太小,解释的对象太过单一,其理论对于现实的指导意义又将极其有限。对于这种一般理论的解释力和普遍适用性之间的内在矛盾,欧内斯特内格尔就曾提出过“广度与强度的反面变化原则”,即我们在构建理论的过程中必须追求二者的最佳平衡点,去寻求问题领域的“内核”。遗憾的是,目前学界对国际公共政策作为集体现象的内部同一性和外部特殊性的认识还处于一种模糊蒙昧的状态,即尚未把握国际公共政策作为一个问题领域的“内核”遑论体系性知识的构建。

三、体系性知识构建之方法论瓶颈

      既有文献中,我们看到无论是将国际公共政策归于国际公共品门下适用公共品理论也好,归于全球治理项下适用国际关系理论也好,归于法学领域适用国际法理论也好,其强调的都是国际公共政策与已认知社会现象的共性,对于其特性要么视而不见,要不通过修正既有理论的外延来达到包容它的目的。体系性知识作为理性的最高载体,只能产生于学者强烈的目的意识驱动和科学方法的运用,而不可能从对现实被动回应和传统学科知识的演绎或添附中获得,就像女娲抟土造人后生成的有血肉灵魂的个体产生于造物者目标意识主导下的质变,而不是山南海北混沌浆水的盲目堆砌。认识到这一点后,我们很快便能发现目前国际公共政策的研究模式既是这种“模糊”现状的成因,也是寻求突破的重要关口。

      (一)既有研究模式概述

      既有文献中的国际公共政策研究整体上属于以现实问题为导向、以传统学科为单元的多学科研究模式。所谓“以现实问题为导向”指的是学者立足实践,以解决实际问题为宗旨的知识探索过程“问题驱动型”研究模式往往意味着对特定国际公共政策的文本进行分析、产生和运行的数据进行搜集,效果进行评估,并提出政策建议的应用对策型研究。研究者在其鲜明的实践目标驱动下关注实践问题的解决,故而其注重特定领域内的特定性和偶然性要素,而非试图剔除它。问题导向型研究常常是一个研究领域知识积累的第一步,也是人的理性和现实沟通的重要途径。

      所谓“以传统学科为单元”指的是学者在前述现实问题驱动下,将研究国际公共政策的过程视为依据本学科传统范式、处理本学科传统课题的过程。一个成熟的学科在完成自身理论构建之后对社会现实的指导意义往往来源于其理论的演绎适用。传统学科范式下的国际公共政策研究也不例外。在研究国际公共政策时,学者的意识中常常将其视为本学科传统问题领域的延伸,而其研究过程既不是为了构建一个新的知识模块,而是对本学科一般理论向现实问题的演绎,其知识产出是对本学科知识体系中经验性知识的充实和添附。即便学者注意到其特殊性并借用其他学科概念来对其特殊性进行描述,但学者的本学科立场也并未改变,这个过程如同光学原理一样:当客观的社会现象被学者纳入视野后,经由我们的思想意识在既有理论框架中投影成像,偶然的、特殊的成分被剔除,一个经过简化和近似化处理的“镜像”被保留。

      所谓“多学科研究模式”指的是国际公共政策作为一种立足治理国际公共问题的制度现象,一产生便引起了包括国际关系学、管理学、法学在内的诸多传统社会科学分支的集体关注。在过去若干年内,我们前述各学科领域都看到了学者对国际公共政策的分析探讨。然而传统学科之所以成为学科,不仅在于其拥有确定的问题领域,还在于其拥有一个对问题领域内的事物做出连贯自洽的解释的理论路径和语言体系。

故而尽管作为现象的国际公共政策引起了多学科的关注,但如果我们进一步举出国际公共政策的实例(例如环境政策)我们很快发现它们在既有文献中常常被依据传统学科理论归类在各种的名目之下(例如国际制度、国际法、国际公共品等)。

      (二)既有模式的贡献和局限性

      多学科研究的积极意义是不言而喻的。其首要贡献在于为最初的,与特定国际政策相关的经验性研究提供了庇护,使人们在对新生事物的认知中不因为陌生而迷航。在国际公共政策研究的初始阶段,学者对研究对象的认知十分贫乏,将不得不依赖传统学科知识体系在思维中完成对这些陌生的制度现象的“镜像”建构,强调新现象与已认知的现象的相同之处。同时,多学科研究还使得这种依靠变得更加稳妥。各学科有各学科的视角盲区。单一的学科知识体系对现象的描绘就如同一盏明灯,照亮了新事物的一角,同时也留下了一片阴影。多学科探讨则如同手术室里的无影灯从四面八方驱散了暗角阴影一样,从不同视角带给我们关于国际公共政策的原始知识。

      然而既有多学科研究对经验的倚重超越了对创造性的倚重,是一种相对被动的知识生产模式,难以贡献精确的、体系的知识。在解决问题的目的导向下,依附于传统学科下的“镜像”来认识和解释国际公共政策有着“削足适履”的缺陷即便多学科模式如此之“多”也不能使我们对国际公共政策有着充分完善的认识和解释。下面我们具体来看看国际公共政策在传统理论框架下“成像”后,一些重要特征是怎样被省略且不可修复的。

      国际公共政策作为国际事实的一部分,一开始就是国际关系学的关注对象。国际关系学起源于20世纪早期的理想主义思潮,20世纪中后期发展壮大的现实主义、自由主义和建构主义流派确立并丰富了它的内涵。国家中心主义是国际关系理论的本质特征,即将国家视为国际关系的主要行为体,国家的主体性是第一性的,作为国家互动产物的国际制度则是第二性的,仅具有工具性价值。尽管国际关系理论几经发展,但新现实主义、新自由主义乃至后来的建构主义对此都没有根本性异议。当20世纪90年代国际社会开始重视国际公共问题治理的时候,新自由制度主义作为对制度价值的推崇者,自然将国际公共政策纳入了自己的研究范围。不过国际关系领域的政策研究常常是以全球治理的面貌出现的,制度仍被完全视为国家意志的载体,以“制度”为第一性的研究都被归为国际法学的内容。国际关系理论对于国际公共政策研究的贡献在于,其对于国际政治现实中国家之间的外交互动与理性博弈的深入诠释,能帮助我们理解国际公共政策产生执行过程中的困难。但其视角盲区也是显而易见的:仅认可包含国际公共政策在内的制度的工具性价值,将从根本上否定国际公共政策的“自发性”要素,也无法解释一些具有很强的文化属性的政策(如国际反跨国商业贿赂类政策)首先是在某一国的国内法律体系中生根发芽的。这个局限性在一切以国家中心主义为基石的国际关系理论中几乎无解。

      国际公共政策作为国家行为体集体行动的权利义务规范,也落入了国际法学的视野。在社会科学史上,国际法学的形成都要早于国际关系理论,早期的国际关系理论甚至脱胎于早期的国际法理论。国际法学在方法论上受国内法学理论的影响较大,强调法律分析方法,着重关注构成法律制度本体的概念、逻辑、程序,同时关注法律对行为体的约束力及其本身承载的正义价值。在其意识形态框架中,法律制度的内涵、价值和功能是第一性的,作为其约束对象的行为体则居于次席。在全球化背景下产生的国际公共政策作为满足某种利益需求、解决主体间权利义务分配的行为规范,自然地被法学学者视为国际社会法制化进程深入、国际法律形式丰富的又一例证。然而鉴于法学学者并不重点关注制度产生的社会环境而着眼于法律语义明确性和价值正当性,其对含国际公共政策在内的国际法律制度的研究本身是受价值约束而非去价值化的,或者说在法学视野范围内,法律的价值常常是由假设给定的外生变量而非需要解释的内生变量,因此其理论盲区在于在其视域内无法探讨国际公共政策过程中价值变迁和跨国语境下的价值相对性的问题。例如美国1977年出台《反海外贿赂法》后,法学界曾广泛批评其违背了“属地管辖”的国际法原则。然而几十年后我们发现,恰恰是《反海外贿赂法》参与确立了国际法领域的“属人管辖”原则。

      国际公共政策也是公共管理学的重点关注对象。公共管理学者对国际公共政策的关注源于国际公共政策的问题导向性,即国际公共政策和传统(国内)公共政策都是以解决公共问题为目的的,都强调政策设计与问题治理之间的因果关系。传统公共政策研究关注“问题-政策”的二元关系,探讨公共政策的问题构建、方案制定、内容实施和效果评价,因此公共政策研究首先是以政策的效用为着眼点的。和法学类似,政策在其研究模式中是第一性的,政策的效用价值也是假设给定的。但和法学不同的是,公共政策分析常常解决特定问题是制度设计的合理性依据,而不过多关注政策的在该问题领域之外的外部性。这种做法在具有中央权威机构的国内维度问题不大——政府的统筹能力决定了利益相关者在一事中的损益可以在事外得到弥合,但在无中央权威的国际维度便存在问题。从现象上看,国内公共政策是“政治系统权威性决定的输出”,国际公共政策则是无政府状态下各国秉持着“一事一议”协商的结果。“一事一议”不仅意味着国际公共政策的产生和执行全过程缺乏强制约束力,还直接挑战着“问题-政策”的研究模型的有效性。尽管基于公共管理学者对于国际公共政策的“国际性”也有充分的认识,且常常借用国际关系理论来描绘其执行的背景,但这并不能弥补传统研究范式对国际公共政策本质的忽视。

      如上所述,每一个传统学科范式都难以描摹国际公共政策的全相——对此学界也鲜有异议。然而问题的关键是:对国际公共政策全相的描述,能不能通过传统学科分别贡献聚合在一起来实现即能否通过多学科的相互补足来完成国际公共政策知识体系的构建呢?

      答案再次是否定的。宏观层面来说,知识界对还原论的批评早就告诉我们,我们对知识的构建是没办法从机械的部分认识整体的,因为我们无法从部分中得知它们彼此间的关系。同理,体系性知识是通过对一系列逻辑连贯的问题、回答及寻求答案的方法共同构成的,传统学科对国际公共政策部分特征的捕捉无法告诉我们其产生运行的全逻辑。技术层面来说,一个独立知识体系的产生是由一系列有创见性且逻辑缜密的问题的提出和回答,以及回答这些问题的方法所构成的。而人们所能提出的问题却深受深植于人们思维之中的意识形态信念的制约。在学术研究中,这里的先念则是由学科知识和研究范式塑造而成的。尽管每个人经验知识的多寡、逻辑推理能力的差异决定着大家走向这种或那种结论,但这些各具差异的伦理和结论都早已统一在其先念所齡的问题集合之中,多学矛糖究模式不可能产生国际公共政策的独立知识体系的根本原因在于人们依附于传统学科所构建的“镜像”会限制人们提出有创见的问题,也就进而限制了其回答问题的方法和可能得到的结论。

      (三)突破既有研究模式

      既有文献中,尽管前述问题驱动和学科驱动下的多学科研究模式是国际公共政策知识探索的主流方法,但也不乏反思这种模式在生产知识的局限性的研究。例如Ahdieh从法学家的视角关注并评判过这种现象。他认为当代社会跨国互动的高频化、形式多样化、系统化特征极大程度地改变了传统以国家为单位的司法区域的内涵。然而尽管学者的经验分析类研究结论中闪烁着共同的智慧光彩,但缺乏以此为基础的一般性理论的产出却令人遗憾。又例如薛澜和俞晗之对全球治理议题的传统研究模式的局限性进行了反思,并对新的研究议程发出了召唤。再例如王逸舟、刘志云、王明国等对于国际法学与国际关系学的交叉学科研究的倡导,就源于他们关注到全球治理议题之下,传统国际关系学和国际法学理论对于二者关联领域的国际制度的解释能力都是存在局限性的应当通过跨学科的方法来补足这一局限。虽然前述学术观点所着眼的问题领域和本文项下并不完全一致——这本身是体系性知识尚未构建、概念尚未界定的结果,却为本文关于超越传统学科藩篱进行国际公共政策体系知识构建的主张提供了理论支持。

      遗憾的是,既有文献在探讨国际公共政策时虽然常常会谈及跨学科研究的重要性,然而甚少给出跨学科研究的定义,具体操作层面也着墨甚少,这就造成了现实中大家常常只知跨学科,不知如何跨学科或者“只知己之跨学科,不知彼之跨学科”的现象,在技术层面给出的启示非常有限,且鉴于不同的人对跨学科研究做不同的解读,学术对话也常常难以进行,呈现出一种合而不整、汇而不融的局面。厦门大学的徐崇利教授一直是国际关系学和国际法学跨学科研究的倡导者,他注意到了这个问题并试图对跨学科研究的内涵进行描述,将其与以学科间知识借鉴为主体的“虚假跨学科研究”区别开来,并主张真正的跨学科研究意味着研究领域和研究范式的独立性。如果说学界关于在国际公共政策领域进行跨学科研究的倡议体现了学界对传统学科范式解释力不足的认识,徐教授将跨学科研究和独立性相联系则体现了对超越传统学科范式而构建新的研究范式的需求的认识。

四、范式创新中的两个理论问题

      既有文献对跨学科研究的呼声,体现了学界对既有研究模式在国际公共政策更髙层次理论供给上的后继乏力状况的认识,以及希望超越既有多学科模式、实现研究范式创新的需求。然而这种抽象的理念必须转化为具体的、可操作的步骤才可能真正实现范式创新的学术目标。为此,这一部分我们要讨论的是实现范式创新需解决的两个具体理论问题:一是观念层次的“镜像转换”问题,即我们需要在哪种意义上超越传统学科范式二是技术层面的“跨学科研究”问题,即我们该通过引入怎样的变量来克服传统学科范式的视角盲区?

      (一)观念层面:学术路径依赖中的镜像转换与联邦主义

      历史告诉我们学术研究是路径依赖的,知识构建总是依托熟悉面向陌生。在一个新的问题领域出现后,我们不得不通过将新事物投影到既有知识体系中“成像”来开启我们探索新事物的第一步,即“镜像选择”而同一镜像能够为我们提供的知识总是有限的,陌生的特征和理论的冲突不断出现,我们又要去寻找新的镜像,来完成对对象新特征的认知和解释,即“镜像转换”在知识构建的初期,镜像选择的意识是非自觉的,是研究者基于对既有理论和它要解释的对象特征之间的不协调的察觉而进行的一种朦胧的探索。随着人们对研究客体认识的加深,人的理性所具有的自我反思的特征不断加入,在旧知识体系中获得对新事物的认知又不断与之告别,直至完成对新事物的知识构建,实现认知的完全独立。

      国际公共政策研究的范式创新就必须首先处理好全新的学术目标与旧的知识基础之间的关系,“镜像转换”的必要性自不待言。就目前来看,国际公共政策研究从单学科视域内的分别研究转向其他学科借鉴概念和理论,从全球治理、公共品、国际法学、(国内)公共政策多角度理解国际公共政策作为一个客观制度现象的特征,就是第一次镜像转换过程。但这种镜像转换是以认知国际公共政策为目标,是初阶的。

      比认识“镜像转换”的必要性更为重要的是把握“镜像转换”的层次,即我们要在哪个层次超越传统研究范式。而今各传统研究范式之所以在国际公共政策体系性知识的供给上难以为继,而其重要表现就在于目前的各传统学科范式无法对国际公共政策从产生到运行的全过程给予逻辑连贯的整体性解释。例如国际关系理论中以国家理性为本位的现实主义和自由主义学派只能从各国对国际公共问题存在的认知或应当认知开始,而无法解释这种“认知”的产生和演变过程,即其理论体系里无法将观念的形成视为一个需要解释的因变量。建构主义学派虽然将国家的“利益观”视为一种观念建构,但由于其理论中没有处理解释观念变迁的自变量,因此在解释国际公共政策方面,其和现实主义、自由主义的区别主要在于世界观方面的物质主义与理念主义的差别,仍旧无法解释国际社会对特定领域政策需求从无到有的过程。公共管理理论中包含了主体识别问题这一环节,但其将问题的客观存在视为国际公共政策正当性基础这一点,使其无法处理国际社会在公共问题的认知上的文化相对性问题。而国际法理论则可能以为过于关注政策的文本特征和规范性价值而忽视了其产生的社会根源,以及国际公共政策运行中的价值变迁问题。

      为此,我们所需要的镜像转换不再是对国际公共政策作为一种社会现象的镜像重构,而是在世界观层次上需要一种蕴含国际公共政策产生发展运行全过程,能将制度价值和主体偏好都视为内生变量的描述性理论。如第二部分所介绍的,学界对国际互动模式导致利益模式变革的时代背景,即国际公共政策产生的时代基因已有明确的认识。但目前解释国际公共政策的几种学科范式都未将这种国际互动模式变化与利益模式变迁之间的关联性包蕴其中,为此这种理论必须反映国际公共政策产生的时代特征,即技术变革和经济发展带来的国际互动模式变迁的动态时代背景,且在该理论框架内,主体对特定制度的偏好、制度的价值本身是需要得到解释的,而不是预先给定的。

      在美国的政治体制发展历程基础上构建的“联邦主义”思想可以给我们一些观念层次的启示。美国联邦制度在18世纪末从松散的邦联发展为联邦,到今天联邦政府权力的空前扩大,从最初的简单制度结构到如今的庞大联邦政府体系,这个发展过程是伴随着以州为单位的治理单元之间互动的频次增加、共同利益增加、制度合作剩余增加、冲突协调活动增加而发展的。美国联邦政府的制度化过程,对于我们探讨当前国际社会的政治经济形态中国际互动模式与利益变迁之间的关联性是一个很好的参照体系。而学界关于美国联邦主义的复合性、系统性的研究作品,已经称得上卷帙浩繁。这些研究结果则将为我们理解国际公共政策产生、发展过程中的动态脉络予以更为新颖的启示。联邦主义理论,有助于帮助我们定位特定领域国际公共政策的合理性得到完全解释的社会环境。

      (二)具体层面:跨学科研究中的范式通约与演化论

      我们除了需要能够在观念层面上蕴含国际公共政策产生发展运行全逻辑的描述性理论外,还需要一种能够从具体层面解释国际公共政策的产生发展运行过程的理论。出于学术研究的路径依赖,新的研究范式不会凭空产生,而会从既有范式及对其缺陷的认知中生成,故而就再次涉及跨学科研究的问题。

      皮亚杰关于“多学科研究”“跨学科研究”“超学科研究”的递进关系的界定,有助于我们理解本文项下跨学科研究的内涵与目标。尽管三者都体现了学科间互动关系,但皮亚杰教授认为多学科研究是最低层次的学科间互动,其主要“通过从两门或两门以上的学科或知识领域获取信息以解决某一问题,但没有改变或丰富相关学科知识”。跨学科研究是更高层次的学科间互动是“相同科学中的各学科或者不同领域之间的相互合作,形成实质性的互动与交换,使得相互之间得到发展与丰富具有互惠性”。跨学科研究所指向的问题具有复杂性与相关学科的前沿性而问题的解决则是“不同学科之间一定程度‘整合’的结果是多学科研究基础上的升华。”超学科研究则是“在跨学科层次水平之上的”不仅涵盖了专门研究项目之间的互动与互惠,而且将这些关系置于一个没有学科边界的完整系统之中,超学科研究意味着学科互动关系的最高形态,其超越了学科范式层面上的还原主义,而导致了新学科范式的产生。

      皮亚杰的跨学科研究在实践中体现为三种形式。较浅层次的跨学科研究体现为借鉴彼学科的方法论来解释此学科的问题,这种情况虽然不涉及本学科的方法论改造,但已体现了对本科学范式解释力不足的反思。典型例证是自20世纪90年代以来,自西方学界掀起的国际法学与国际关系学“跨学科研究”热潮中,国际关系理论常常被借用来解释国际法问题。较深层次的跨学科研究体现为对彼学科方法理论进行适合本学科特色的改造,从而形成自身的理论。典型的例证如上世纪中后期,政治学在借鉴经济学的理性选择理论的基础上构建了公共选择理论,波斯纳在借鉴科斯等经济学家的制度理论的基础上发展了法律的经济学研究。整体上,这两种层次的跨学科研究虽然都注意到了本学科范式的局限性,但都是在本学科范式的大框架下进行的,未伤及筋骨。而跨学科研究中最为激进的一种形式,则可能从根本上质疑本学科范式在特定问题领域的解释能力,从而进行学科范式的改造并建立新的学科或研究门类。国际政治经济学的产生就大致因循了这样的逻辑。在传统经济学强调货物、资本等生产要素的流动来分析经济现象的逻辑,和政治学关注国家等主体行为来分析政治现象的逻辑都不能予以国际金融货币体系等问题完整解释的时候,学者通过历史社会科学的路径对这两种传统逻辑进行了解构和融合为其研究路径中加入了历史性要素和体系性要素,从而形成了一种起源于两种分析逻辑又超越之(不可还原)的新范式,也因此催生了国际政治经济学新学科的形成。

      我们所需要的“跨学科研究”是最后一种情况,即在认识到多个传统学科范式在解释其重叠的问题领域时存在局限性的基础之上,对其进行改造,从而实现研究范式的创新。从国际政治经济学的产生可以看出,这种改造并非是一种机械的取舍,而是通过处理学科间文化的冲突性和可通约性来实现整合的一项智力活动。而作为其产物的研究范式具有自身的秉性,其来源于传统学科范式却不可以被还原到传统学科范式,其还包括了能够将传统学科范式桥接、打通壁垒的内容。

      范式通约就成了实现该目标的重要技术方法。“可通约性”借鉴自数学做分数运算时的“通分”和“约分”,即求解最小公倍数和最大公约数的过程。而学术研究中的“可通约性”概念则通常认为由库恩提出,泛指不同理论的内核和语言之间的兼容性。本文用这个概念来指代研究范式之间具有“可约”的近似内核,或虽不可约,但二者内核逻辑上不互相排斥,具有可整合到同一完备系统的“可通性”。例如,国际关系学的现实主义理论,政治学的“公共选择理论”和经济学的“理性选择理论”,便是“可约”的,因为其共同内核是选择理论或者方法论的个体主义。而前述导致国际政治经济学产生的经济学领域的“要素流动”逻辑和政治学领域的“单位层次”逻辑,二者之间虽有着不同的语言体系,但逻辑上不相互排斥,故而可以被桥接整合在世界体系论的同一套语言体系之下。相反,前述现实主义等理论和以马克思主义为代表的方法论的集体主义则既是不可约的,又是不可通的。

      回归到本文的主题,我们要推动目前的多学科研究向跨学科研究发展,并最终以独立的研究范式的构建为目标,便必须要找准传统学科范式的通约可能性并加以桥接。如前文所述,目前学界研究公共政策的范式基本上可以归为四类,第一类是国际关系学领域新自由制度主义项下的研究,在给定国家主体身份和利益偏好的情况下将公共政策视为其理性选择的产物,制度是承载国家利益偏好的工具;第二类是借助公共经济学的“公共品”理论探讨国家主体供给国际公共品的能力和意愿,制度被视为确立各主体权利义务的工具;第三类是公共管理学领域将国际公共政策视为政府对公共问题的回应,关注政策选择和设置在实现治理目标方面的效率;第四类是法学领域将国际公共政策视为一种具有规范性价值的法律,关注其规范功能及伦理价值属性。这几种范式中,我们看到第一类和第二类,第三类和第四类分别是“可约的”,前者的共同内核是“行为-利益”,即以行为主体为第一关注对象,给定主体的趋利属性,主体的行为在其利益结构中得到充分解释;后者的共同内核是“制度-价值”,即以制度设计为第一关注对象,给定制度的价值承载属性,制度设计的合理性在其价值实现的过程中得到完全解释。如前所述,前一种模式对于我们认识国际公共政策的盲区在于其过于推崇主体的理性而忽视制度的本体价值,故而在其逻辑之中无法讨论社会观念变迁催生政策需求的过程,也无法解释为什么某些国际公共政策在同一国家此时和彼时的执行力度存在差异;后一种研究模式的盲区在于在其逻辑中,制度的价值是给定的外生变量,故而不能预测国家之间的价值相对;性造成的影响,也不能解释一定历史时间内价值观念变迁对政策产生和执行的影响。而我们所谓跨学科研究须寻找一种克服这两种模式在研究国际公共政策时的缺陷的同时又打通这二者之间的壁垒的变量,一种能够展示主体理性和制度价值相互作用关系的理论。

      由个体观念意识社会化而构成的习俗、惯例等自发性制度,可以将主体理性和制度价值桥接起来,是实现该目标的黏合剂。因此,在国际公共政策的研究范式中必须有由观念意识及其社会化后的习俗惯例等自发型制度的体系性位置。既有理论中,20世纪初年由凡勃伦奠基、经霍奇逊大力发展的老制度主义的演化思想对于这种研究进路做过深刻的阐述。从根本上,老制度主义既反对方法论的个体主义又反对方法论的集体主义,强调已形成的社会结构通过社会制度这个知识储藏器对个体偏好和利益观念阐述影响,强调社会经济解释中的连续性原则和累积因果原则,并从微观层面的“本能-习惯-信念-理性”框架和宏观的“本能-习惯-习俗-制度”的框架中去解释个体的理性和制度的产生。在这个理论体系中,主体理性和制度价值被习惯、信念、习俗等观念性内容和非正式制度桥接,彼此间的互动关系得到了完全解释。借鉴该理论引入由个体观念意识社会化构成的习俗、惯例等自发性制度,有望帮助我们理解国际公共政策产生和发展过程中,社会结构的变动如何影响主体潜在的利益偏好,促成新的观念和互动习惯等自发型制度的生成,并进而在此基础上形成政策,反过来再影响主体利益偏好的全过程,将国际公共政策的既有模式无法解释的观念共识、制度需求的产生以及制度价值的变迁等要素全部包蕴其中。

文章原载于《学术月刊》2017年第6期